和谐发展，共享健康
——中国农村初级卫生保健发展的回顾与展望
（2007年11月1日）
在《阿拉木图宣言》发布三十周年之际，为总结中国农村初级卫生保健状况，借鉴国际有益经验，进一步推动中国农村卫生事业深入发展，中国卫生部与世界卫生组织共同举办了这次中国农村初级卫生保健发展国际研讨会。
健康是人类生存发展的基础，是经济社会发展的主要目标之一。保护和增进人民健康是社会和经济可持续发展的重要保证，是实现人民共享改革发展成果的重要体现，是促进社会和谐的重要举措，是中国政府义不容辞的责任。人人享有卫生保健是全球卫生的战略目标，初级卫生保健是实现这一战略目标的基本途径和关键。
一、中国农村初级卫生保健的发展历程
新中国成立以后，面对当时经济发展水平低下，卫生资源短缺，传染病、地方病危害严重的现实，中国政府确定了面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合的卫生工作方针，在绝大多数人口居住的农村地区，逐步建立了县、乡、村三级医疗卫生服务网络、农村卫生队伍和合作医疗制度，被誉为中国农村初级卫生保健的“三大支柱”。这种具有中国特色的农村卫生模式与当时农村集体经济相适应，用较少的卫生投入，满足了大多数农村居民的基本卫生需求，显著改善了农村居民的健康状况，到1981年，全国期望寿命提高到67.9岁，婴儿死亡率降至34.7‰。这种低成本、广覆盖、能充分体现出卫生服务公平性和可及性的独特模式为国际社会所公认。
改革开放以来，经济体制改革带来了农村经济社会的极大发展，卫生筹资机制也随着社会主义市场经济体制的建立发生了变化，与此同时，人们对卫生服务的需求提高，这些都对农村初级卫生保健工作提出了新的要求。中国政府为保证农村卫生和预防保健两个战略重点得到加强，从当时实际水平出发，在总结农村卫生工作经验的基础上，制定了中国农村实现“2000年人人享有卫生保健”的规划目标，强调把初级卫生保健纳入经济社会发展规划。在各级政府组织领导下，在各部门的共同努力下，在全社会的积极参与下，到2000年，绝大部分农业县达到或基本达到了规划目标要求。
然而，在国民经济持续较快增长的同时，相对于快速发展的城市而言，农村经济社会发展滞后的矛盾日益突出。推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为中国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。在新的历史条件下，中国政府坚持以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技进步，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务的卫生工作方针，坚持以人为本、面向农村和基层、缩小差距、改善公平的理念，积极研究和探索促进农村卫生改革发展、提高农民健康水平的初级卫生保健的政策措施。
为推动新一轮全国农村初级卫生保健工作的开展，国家颁布了2001-2010年《中国农村初级卫生保健发展纲要》，在前十年初级卫生保健规划目标基础上，新增了农村医疗卫生队伍建设、基本医疗管理规范、主要慢性病管理、结核病控制、公共场所卫生、劳动卫生监督、妇幼保健管理等内容。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》强调，要坚持以农村为重点的卫生工作方针，全面落实初级卫生保健发展纲要，满足农民不同层次的医疗卫生需求，从整体上提高农民的健康水平和生活质量。全国各地按照国家的总体部署，深化农村卫生改革，积极推动农村初级卫生保健，2006年《中国农村初级卫生保健发展纲要》中期评估结果显示，全国已有半数以上的参评县达到评估衡量标准。
根据国家全面建设小康社会和社会主义现代化建设第三步战略目标的总体要求，中国新时期农村卫生工作的目标是在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的卫生服务体系和合作医疗制度。这包括了健全农村卫生服务网络，提高农村卫生服务队伍的专业素质，建立高效的农村卫生管理体制，建立新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，以期实现使农民人人享有初级卫生保健。
为实现上述目标，国家制定并实施了农村卫生服务体系建设与发展规划，组织了对中西部地区卫生人员的“定点招生、定向就业”的试点和农村基层卫生人员岗位培训项目，启动了“万名医师支援农村卫生工程”，实施了重大疾病预防控制项目，开展了降低孕产妇死亡率和消灭新生儿破伤风项目，实行了新型农村合作医疗制度，使历史上的“三大支柱”内涵不断丰富和发展。农村初级卫生保健作为政府承诺和职责，已进入新的发展时期。
二、中国农村初级卫生保健的现状与经验
农村初级卫生保健是保障农村居民卫生公平的基础，是构建和谐社会的基石。中国政府围绕新时期农村卫生目标，大力推进新型农村合作医疗制度、加强以乡镇卫生院为重点的农村基础设施建设、提高农村卫生人员业务水平、加强公共卫生和重大疾病防治，农村卫生事业有了长足的发展，农民健康水平得到进一步提高。
（一）农村卫生三级网建设不断巩固和发展。
政府在每个县建立疾病预防控制、卫生监督、医疗救治、妇幼保健等卫生机构，在每个乡镇举办一所卫生院，支持每个行政村设立一个卫生室。同时，政府鼓励在农村发展多种形式的医疗机构。县级卫生机构在提供卫生服务的同时，承担对乡村两级卫生机构的业务指导；乡镇卫生院集预防保健、基本医疗、公共卫生管理等功能于一体，是综合性卫生机构；村卫生室在承担常见病、多发病常规诊治的同时，协助乡镇卫生院提供部分公共卫生服务。
到2006年底，全国在县级已设立医疗、妇幼保健、疾病预防控制和卫生监督机构共10165个，平均每县6.22个卫生机构；设立乡镇卫生院4.0万个，平均每乡镇有卫生院1.12个；设立村卫生室60.9万个，平均每村有卫生室0.97个。农村三级卫生服务网络得到了进一步完善和加强。
（二）农村卫生人力建设进一步加强。
依据《执业医师法》和《乡村医生从业管理条例》，在全国农村实行执业注册制度，法律法规对专业技术人员的准入有明确要求。国家制定了加强农村卫生人才培养和队伍建设的政策措施。特别是近年来，中央财政安排部分培训工作补助经费，对农村卫生技术人员和管理人员开展了大规模岗位培训。从2004年到2007年，对乡村两级卫生技术人员累计培训145.2万人次。从2005年开始，国家组织实施了“万名医师支援农村卫生工程”，由中央财政支持，对600个国家扶贫开发工作重点县的县级医院及其这些县所辖的乡镇卫生院进行支援。仅卫生部门组织城市卫生支援乡镇卫生院一项，就累计派出医疗队员近1.6万人次。医疗队在为当地农村居民提供医疗卫生服务，传播健康知识的同时，也对农村卫生技术人员开展基本技能、基础知识和管理知识的培训，提高他们的管理水平和服务水平，达到“派出一支队伍、带好一所医院、服务一方群众、培训一批人才”的任务要求。从2002年起，实行城市医生在晋升一定的专业技术职务之前，必须到农村累计服务一年的制度，同时鼓励医学院校毕业生到农村基层工作。
截至2006年，全国农村县级卫生技术人员数为147.6万，每千人口有2.17人；乡镇卫生院卫生人员数100.0万，每千农业人口有1.15人；村级卫生人员数106.1万人，每千农业人口有1.22人。
（三）新型农村合作医疗制度全面实施。
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题。
与传统合作医疗比较，这项制度的主要特点是：一是加大了政府的支持力度，明确规定中央和地方财政对参加新型农村合作医疗的农民给予一定补助，体现了国家对农村的支持和对农民的关爱；二是农民以家庭为单位自愿参加，体现了农民互助共济的合作原则，也表现了政府对农民意愿的尊重；三是以县为单位统筹和组织实施，增强了抗风险和监管能力；四是以大额医疗费用补助为主，重点减轻农民因患大病造成的经济负担，缓解农民“因病致贫、因病返贫”的矛盾；五是由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督，同时赋予农民知情权和监管权，提高了制度的公开、公平和公正性；六是同步推进的农村医疗救助制度，改善最贫困人群的基本卫生保健问题。这是历史上中国政府第一次为解决农民的基本医疗卫生问题而对农民直接进行补助，是目前农民医疗保障的主要形式。
各地区以县（市）为统筹单位，实行农民个人、地方财政和中央财政共同分担的筹资机制。2003年开始，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗制度的农民平均每年每人补助10元，中西部地区各级财政对参加新型农村合作医疗农民的资助总额不低于每年每人10元，农民以家庭为单位按每人每年不低于10元自愿缴纳合作医疗资金，人均筹资水平为30元。东部地区的筹资水平高于全国平均水平。从2006年开始，中央财政和地方财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农村居民的补助标准均提高到每人每年20元，农民个人缴费水平不变，人均筹资水平提高到50元。对东部省份也按中西部地区一定比例给予补助。东部地区平均筹资水平为人均62元。多渠道筹资形成合作医疗基金，在代理银行建立基金专用账户，用于补偿报销。
目前，新型农村合作医疗统筹补偿模式有三种，其中大病统筹结合门诊家庭账户，占新农合县（市、区）的68.3%，主要在中西部地区；住院统筹结合门诊统筹形式，占新农合县（市、区）的16.1%，主要集中在东部地区；主要对住院和部分特殊病种门诊费用进行补偿的大病统筹形式，占新农合县（市、区）的15.6%，也主要是在东部地区。
参合农民持新型农村合作医疗证可到所在县内任何一个定点医疗机构就诊，县外就诊需要办理转诊手续。大部分地区实行农民在定点医疗机构就诊结算时当场报付，在规定的药品目录和诊疗目录范围内，按一定比例享受报销补偿。所需资金由定点医疗机构先行垫付,定点医疗机构统一与县级经办机构结算，经经办机构和财政部门审核后由代理银行直接将资金转入医疗机构银行账户。基金实行封闭运行，保证了安全。
为保证新型农村合作医疗工作取信于民，从组织上、制度上强化新型农村合作医疗的监督管理，农民代表在管理委员会和监督委员会都占有一定比例。各地区将基金的收支情况、大病医药费用的补助情况列入了政务公开的内容，定期在县、乡、村公示。一些地区还设立了监督电话、意见箱，聘请了义务监督员，广泛接受农民和社会各界人士的监督。
在推行新农合制度的同时，加强了配套制度的建立和完善。一是建立农村医疗救助制度，资助贫困农民参加合作医疗，并对合作医疗补偿后个人医药费用仍难以承担的贫困农民再给予适当的医疗救助。逐步解决贫困人口看病就医和大病经济负担过重问题。二是健全农村卫生服务网络，提高医疗服务水平。各级政府加大对农村卫生的投入力度，改善农村医疗机构的服务条件；加强农村卫生人员培养和队伍建设，提高农村医疗机构的服务水平；强化农村医疗服务监管，努力降低医药费用。三是加强农村药品监督和供应网络建设，通过多种形式，保证农村药品供应质量，降低药品价格。
2002年国家提出建立新型农村合作医疗制度，2003年在全国陆续开展试点。试点工作的主要任务是研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医疗服务供需状况的新型农村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新型农村合作医疗制度提供经验。国务院连续三年召开全国新型农村合作医疗试点工作会议，总结经验，部署进一步推进试点工作。经过四年多的努力，新型农村合作医疗制度框架和运行机制已基本形成，试点目标已基本实现。今年，国务院又召开了新型农村合作医疗工作会议，新型农村合作医疗已由试点阶段转向全面推进阶段。
